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ARGUMENTS
Noureddine El Aoufi
Le laboratoire Economie du Développement (LED) est une structure de recherche scientifique, indépendante et à but non lucratif, spécialisée dans le domaine de la macro-économie et de la micro-économie du développement. Il est domicilié à l'Université Mohammed V de Rabat.
Les points qui suivent ont pour visée d'introduire à l'analyse des principales problématiques, théoriques et pratiques, qui feront l'objet de développements plus approfondis et plus fouillés dans le cadre du LED.

Repenser le développement. Une telle perspective doit tenir compte d'une triple articulation :

  • Exigence de croissance accélérée et soutenue et perspective de développement humain et durable.
  • Critères d'efficacité économique et principes de justice sociale.
  • Contraintes d'insertion internationale et impératif d'intégration nationale.

Elle pourrait prendre appui sur trois types de « ressources » :

  • D'abord les expériences historiques, à la fois nationales et internationales, permettant de prendre en considération l'effet « héritage colonial », la « dépendance du chemin », la variété des trajectoires institutionnelles, les limites des politiques de développement mises en œuvre, depuis les indépendances politiques, en Afrique, en Asie et en Amérique latine.
  • Ensuite les « expériences de pensée » et les « modèles théoriques » issus de l'économie du développement qui connaît, aujourd'hui, un regain d'intérêt et tend à explorer de nouvelles perspectives théoriques, notamment institutionnalistes (macroéconomie et microéconomie du développement, économie expérimentale), mais aussi cognitives, comportementales et neuronales.

L'objectif de refonder la stratégie nationale du développement s'inscrit dans le prolongement des enjeux et des conclusions à plusieurs maturités mis en exergue par le Rapport du Cinquantenaire sur le développement humain (2005) :

  • Enrayer les processus régressifs et stopper les « inacceptables (société à plusieurs vitesses, accès inéquitable aux soins de santé de base, vulnérabilité aux risques naturels et technologiques, faible compétitivité économique et croissance engendrant une aggravation du chômage, ampleur des déficits, mauvaise gouvernance).
  • Renforcer la cohésion sociale et territoriale et la participation des populations.
  • Asseoir le processus du développement sur le savoir et l'innovation.

Il importe, dès lors, de reformuler les approches et les méthodes sous-jacentes à une « stratégie du développement » plus appropriée pour notre pays selon une double démarche analytique :

  • Evaluation objective et critique des politiques mises en ouvre et des processus de l'action publique en matière de développement sur la base d' « indicateurs de processus. »
  • Mise en évidence des inflexions de trajectoires, voire des ruptures requises par une montée en cohérence et en efficacité de la stratégie du développement souhaitable.

L’élaboration d’une stratégie du développement souhaitable pour le Maroc suppose, comme préalable, de procéder à une clarification des quelques perspectives suivantes :

  • Redéfinir les objectifs et la hiérarchie des priorités du développement.
  • Reconfigurer les plans sectoriels et les programmes structurants à l’œuvre sur la base de la cohérence d’ensemble et compte tenu de l’impératif d’intégration du tissu productif national.
  • Identifier les ressorts institutionnels de la stratégie du développement national.

Infrastructure institutionnelle. L’Etat demeure, dans la nouvelle stratégie nationale du développement, le processeur de « l’infrastructure institutionnelle » dédiée au développement économique et social. De fait, la nouvelle Constitution n’a pas manqué de redéfinir dans des termes nouveaux le rôle de l’Etat dans le développement ainsi que le périmètre des modes d’intervention publique. Dès lors, il importe de tenir compte des quelques limites suivantes observées aujourd’hui au Maroc :

  • La généralité des politiques de développement et leur caractère transcendantal eu égard à l’hétérogénéité des structures productives et à la diversité des espaces territoriaux.
  • Un impact limité des politiques de développement en termes à la fois de production de valeur ajoutée, d’effets de « ruissellement »  et de transformation sociale.
  • Une discordance des programmes de développement se traduisant par de faibles « externalités positives » et un niveau d’intégration insuffisant des composantes de l’économie nationale (secteurs, branches, filières, chaînes de valeur).
  • Une faible efficacité des politiques de développement en termes de réduction des inégalités sociales et spatiales, de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité, de renforcement des capacités, notamment en termes de genre, et d’amélioration des indicateurs du développement humain.

Planification stratégique. L’histoire du développement en général et du développement national en particulier témoigne, s’il en est, de l’évolution entropique du processus du développement, au cas où celui-ci n’est pas planifié et organisé de façon inter temporelle.

Hormis le tournant dit d’ « Alternance consensuelle » qui a vu l’élaboration du Plan quinquennal 1998-2002, la conduite à vau-l’eau par les pouvoirs publics du processus du développement au cours des années 1985-1998 a montré ses limites, celles-ci ayant été maintes fois constatées et mises en évidence par les pouvoirs publics.

Dès lors, l’exercice proposé entend renouer avec une « tradition » de planification marocaine (une modalité intermédiaire entre forme impérative et procédure indicative), qui permit, par le passé, de favoriser la coordination des politiques publiques et la programmation à moyen et long terme des investissements sectoriels (le plan quinquennal 1960-1964 est à cet égard exemplaire).

Les « programmes sectoriels » mis en œuvre depuis une quinzaine d’années (Emergence, Maroc vert, Maroc Azur, Halieutis, Energie, etc.) sont susceptibles de trouver dans un tel cadre renouvelé de planification stratégique les conditions qui font défaut à leur convergence fonctionnelle et à leur cohérence systémique.

Congruence macroéconomique. Repenser le développement dans notre pays c'est, d'un point de vue procédural, tenter de reformuler les politiques macro-économiques dans le cadre d'une approche holiste et cohérente.

De fait, en dépit de leur autonomie fonctionnelle et institutionnelle, les politiques monétaires, budgétaires et fiscales, les politiques de change, les politiques d'investissement, d'emploi et de revenu, etc. doivent être conçues de façon à optimiser, en dernier ressort, les choix collectifs et le bien-être social. Loin de constituer une fin en soi, les équilibres macro-économiques, budgétaires et financiers notamment, sont autant de moyens susceptibles de contribuer à la réalisation des objectifs de développement.

Comme le montre aujourd'hui la théorie du développement, l'effort d'investissement national peut, s'il est canalisé vers des secteurs productifs à forte valeur ajoutée nationale, être entrepris sans pour autant compromettre à long terme les équilibres fondamentaux. La congruence des politiques macroéconomiques est par ailleurs dictée par la transversalité et l'interdépendance existant entre les politiques sociales (éducation, santé, logement, emploi) d'une part, les politiques économiques (fiscale, budgétaire, commerciale, monétaire, change, etc.) de l'autre.

Bref, repenser le développement implique un changement de stratégie.

Nouveaux indicateurs. Comme dans le théorème de Girsanov (1960) où le processus stochastique change lorsque change le numéraire, il s'agit tout d'abord de redéfinir en profondeur la grille des indicateurs du développement. Le Maroc a, en effet,  commencé à partir des années 1990 à prendre en compte les indicateurs du développement humain définis par le PNUD dans le Rapport sur le développement humain (1990) et les Objectifs du millénaire pour le développement (2000).

Parallèlement, la mise en œuvre de l'Initiative nationale pour le développement humain (INDH) n'a pas manqué de contribuer à enrichir les instruments d'intervention permettant de mesurer les capacités humaines (activités génératrices de revenu, renforcement du capital social et humain, de l'inclusion et de la cohésion sociale, accès aux infrastructures et aux services sociaux, implication communautaire et renforcement des capacités des acteurs locaux, amélioration du cadre de vie).

Dans la même optique, on assiste au niveau international, suite au rapport Stiglitz sur « la mesure des performances économiques et du progrès social » (2009), à une refondation substantielle du paradigme de la richesse dans des termes nouveaux incorporant les objectifs de bien-être et de progrès social.

Les préconisations du rapport portent sur les indicateurs suivants :

  • Améliorer le mode de calcul du Pib en prenant en compte outre les indicateurs de richesse physique et produite, le capital intangible, le capital humain et le capital institutionnel.
  • Evaluer le bien-être de façon à la fois subjective (perceptions et représentations) et objective (consommation, répartition des revenus et du patrimoine, inégalités).
  • Elaborer les indicateurs de soutenabilité du développement.

Au Maroc, outre ces « préconisations » appelées à être prises en charge au niveau international, une stratégie de développement souhaitable pourrait explorer les perspectives suivantes :

  • Elargir l'indice composite de développement humain à l'ensemble des variables sur les quelles reposent les « capabilités » (au sens de Sen, 1999).
  • Adopter l'approche ménages pour mieux appréhender les différentes formes de production et de répartition de la richesse.
  • Définir « l'informel » au-delà des activités de survie et élaborer des indicateurs de mesure des coûts d'opportunité et des manques à gagner en termes de recettes de l'Etat.

Un régime de croissance tirée par le développement. Si dans les pays avancés la croissance a tendance à se confondre avec le développement, en revanche dans les pays comme le Maroc, le développement  englobe des dimensions structurelles et concerne des objectifs de long terme et d’ordre qualitatif qui, comme le montre le rapport du Cinquantenaire, sont loin d’être atteints.
Deux hypothèses méritent d’être testées : 

(i) Il n’y a pas de développement sans croissance soutenue dans le temps. En revanche, cette dernière ne saurait déclencher un processus de développement cumulatif que si certaines conditions sont réunies (Rodrik, 2008) :

  • D'abord, il convient de s'appuyer sur un certain nombre de prérequis institutionnels : protection des droits de propriété, respect des contrats, concurrence, monnaie saine, dette soutenable.
  • Ensuite, la limitation des profits, le contrôle des capitaux et la politique industrielle peuvent constituer les ingrédients d'une « stratégie gagnante. »
  • Par ailleurs, en phase de déclenchement du développement, le déterminant clé réside dans les réformes institutionnelles. Mais en période de « maintien de la croissance » ce sont davantage les « comportements politiques » qui ont plus d'impact.
  • Enfin, les « innovations institutionnelles » étant le résultat d'une élaboration nationale, il n'y a, en l'occurrence, pas de « design institutionnel » prêt-à-porter.
(ii) Les distorsions en termes de répartition des fruits de la croissance doivent être contenus dans des limites qui sont supportables. Cette seconde hypothèse semble avoir pris ces dernières années au Maroc une  pertinence particulière expliquant même l'effet limité à la fois des programmes sectoriels et des politiques sociales (lutte contre la pauvreté, la vulnérabilité et la précarité, en particulier dans le monde rural).

Plus que les écarts en termes de revenus, ce sont les « inégalités de capacités » (éducation, santé, logement, emploi) qui caractériseraient notre système de répartition depuis l'indépendance (Institut royal d'études stratégiques, 2009).
Dès lors, le maintien de la croissance sur le sentier du développement humain suppose une réforme profonde du système fiscal, celui-ci devant renouer avec sa vocation redistributive sans pour autant compromettre l'efficacité économique.

Multiplicateur d'investissement. La formation brute du capital fixe a un rôle déterminant dans la dynamique du  régime d'accumulation du capital (au sens large incluant le capital humain, social et symbolique). L'effort d'investissement est d'abord un effort national consenti par la population tout entière. Mais c'est le volume d'investissement public et ses effets multiplicateurs qui constituent le catalyseur des investissements privés et, partant, de la croissance.

En effet, lorsque l'état de la croissance est stationnaire, certains investissements, notamment les infrastructures, entraînent des rendements croissants et contribuent au « débordement » des externalités positives à l'échelle de l'économie. 

Du point de vue historique, le processus de développement a connu deux modalités différentes (Hirschman, 1958) :

  • Une modalité de « développement déséquilibré » favorisant dans les phases de démarrage les secteurs d'infrastructures et les branches produisant les biens d'équipement selon le modèle élaboré en 1950 par Mahalanois et dédié à l'économie indienne;
  • Une modalité de « développement équilibré » conjuguant dans le même mouvement investissements dans les industries lourds et dans les industries légères, modernisation de l'agriculture et industrialisation.

Au Maroc, si au lendemain de l'indépendance le choix stratégique en faveur de la seconde forme a favorisé une relative diversification et sophistication du tissu productif (agro-alimentaire, textile-cuir-habillement, industrie chimique et para-chimique, industrie mécanique et métallurgique, électronique, tourisme, etc.), l'investissement dans les infrastructures de base (routes, autoroutes, chemins de fer, aéroports, ports, logistique) est resté contenu dans des proportions relativement faibles, débouchant sur un déficit qui ne commencera à être résorbé qu'à partir de la fin des années 1990, notamment avec la mise en œuvre de programmes sectoriels dans le cadre d'une vision prospective et stratégique (Conseil général du développement agricole, 2001; Haut-Commissariat au Plan, 2008).

Par ailleurs, c'est de la propension à investir propre à l'économie nationale que dépend l'attractivité des investissements directs étrangers. Leur redéploiement sectoriel et territorial est, par ailleurs, fonction de deux facteurs :

  • le niveau d'articulation entre les secteurs et le degré de « noircissement de la matrice » interbranches (Léontieff, 1966) 
  • l'intensité des effets d'agglomération des activités productives et l'ancrage territorial des entreprises locales (Krugman, 1991).

Toutefois si, comme le suggère la théorie de la croissance endogène (Romer, 1986 ; Lucas, 1988 ; Barro, 1990), il n'est pas moins vrai théoriquement que, dans les pays en voie de développement en particulier, le processus de décollage présuppose un  accroissement significatif et soutenu de l'investissement humain, englobant la « couverture des coûts de l'homme » (Perroux, 1981), l'investissement dans les capabilités  (éducation de base, soins de santé de base,  logement, emploi) et la lutte contre la pauvreté (Banerjee et Duflo, 2011).

L'INDH constitue, à cet égard, une inflexion dans la trajectoire du développement de notre pays faisant du renforcement des capacités, un moyen essentiel de réduction des pénuries humaines et de lutte contre la pauvreté.

Il ne s'avère pas moins que les limites de l'INDH, mises en évidence notamment dans les rapports de l'ONDH (2008, 2011), ont partie liée non seulement avec l'absence de convergence des programmes sectoriels et de cohérence des politiques macro-économiques, mais aussi avec une approche faisant de l'investissement social un facteur résiduel et un résultat dérivé de la croissance.

Dès lors, portée par une stratégie de développement intégrée et cohérente, l'INDH est susceptible d'optimiser les « spillovers » au-delà de la réduction de la pauvreté, voire d'assigner au développement sa finalité intrinsèque, celle d'assurer le bien-être social.

Développement cognitif. La fonction de progrès technique ne dépend pas seulement du niveau d'investissement (Kaldor et Mirrlees, 1962), mais aussi de la quantité de connaissances accumulées ou capital humain (Arrow, 1962), compte tenu des rendements croissants à l'échelle de l'économie. Dans la fonction de production F (K, H), où le capital humain englobe tout à la fois le travail, l'éducation et la santé, l'innovation est considérée comme une variable endogène, à rendements croissants, qui dépend du stock des connaissances et des compétences.

Le rôle de l'Etat est primordial dans le développement cognitif. Il peut, à cet effet, combiner deux modalités complémentaires : la valorisation du capital humain (éducation, formation, recherche) et l'aménagement d'infrastructures dédiées à la recherche et à l'innovation. 
L'argument théorique en faveur d'une stratégie de développement national centré sur la connaissance et l'innovation (Schumpeter, 1912) peut être étayée par les deux observations suivantes :

  • Dans le cadre de la transition cognitive à l'œuvre au niveau mondial, l'avantage comparatif est de plus en plus structuré par la connaissance, la recherche/développement et l'innovation. La distance à la « frontière technologique » (Acemoglu, Aghion and Zillibotti, 2002), étant de plus en plus déterminée par l'investissement dans la formation supérieure et par les passerelles entre la recherche fondamentale et les applications industrielles.
  • L'ampleur des déficits enregistrés dans les domaines de l'enseignement supérieur, de la recherche scientifique, de la recherche/développement et de l'innovation (Académie Hassan II des sciences et techniques, 2012).

Développement autocentré et à impulsion nationale. L'auto centrage de l'économie nationale signifie que l'essentiel de la valeur ajoutée est généré sur la base de facteurs et de ressources internes et que les débouchés se trouvent de façon principale dans le marché intérieur. La dynamique de la demande effective (consommation et investissement) est d'abord une dynamique interne (Keynes, 1936). Toutefois, loin d'être mésestimés, les échanges avec l'extérieur, notamment les investissements directs étrangers, trouvent, au contraire, dans cette dynamique intravertie un environnement plus incitatif, une « atmosphère » (à la Marshall, 1919) plus favorable.

Les opportunités dont bénéficient aujourd'hui le Maroc présentent beaucoup d'avantages en termes de délocalisations, de franchise, de sous-traitance et, par voie de conséquence, d'emplois. En revanche, la volatilité de ces avantages, au gré des pulsations de la mondialisation, ajoutée aux risques d'insécurité économique nationale, commandent d'opérer un recentrage sur l'auto-activation des transactions interbranches et des maillages territoriaux, dans le cadre d'une stratégie de développement fondé sur l'impulsion interne.

Développement inclusif et endogène. Le concept de développement inclusif trouve toute sa pertinence dans le cas du Maroc pour les raisons essentielles suivantes :

  • L'inclusion a une valeur à la fois substantielle (c'est une finalité) et procédurale (c'est aussi un moyen). Tout comme le développement, il s'agit d'un processus auto réalisateur tirant son essence même de sa dynamique à la fois interne et externe.
  • Une telle perspective est dictée par l'hétérogénéité des systèmes productifs et la « nature composite » (Pascon, 1967) de la société marocaine. Ce point est capital et il faudra explorer, au-delà de l'approche dualiste (secteur moderne versus secteur traditionnel), l'analyse en termes de « variété des modes de développement ». Cette dernière trouve sa justification précisément dans l'existence d'une pluralité de modes de production (marchand, non marchand, coopératif, communautaire, mutualiste, etc.) et d'une diversité de modes de gestion (public, privé, commun).
  • L'hétérogénéité structurelle de l'économie nationale invite à revoir totalement l'approche sous-jacente au design du développement. Les stratégies holistiques ont jusqu'ici achoppé à la fois sur la diversité des logiques productives et sur les spécificités des besoins des populations au niveau local.
  • Le développement inclusif prend appui sur « l'enchâssement » au sein de formes communautaires d'organisation sociale qui perdurent au Maroc, en dépit des effets de dissolution induits par les politiques de résorption du « dualisme » issues du Protectorat. Les normes communautaires constituent aujourd'hui autant de « proto-institutions » (Aoki, 2001) efficaces et auto-exécutoires, favorisant le développement en complémentarité avec les principes inclusifs que doit comporter « l'architecture institutionnelle » formelle.
  • L'endogénéisation du développement met en jeu une démarche évolutionnaire d'apprentissage collectif où, contrairement aux « systèmes extractifs », l'inclusion politique (démocratie, participation populaire, circulation des élites, enrayement de la rente, destruction créatrice) forme un préalable indispensable à la croissance et au développement (Acemoglu et Robinson, 2012).
  • L'indicateur d'inclusion constitue dans cette optique non seulement un principe d'évaluation du niveau de développement, mais, bien au-delà, un curseur de benchmarking et d'étalonnage à l'échelle internationale.
  • Les phénomènes multiples d'exclusion ou d' « extraction » ont été, ces dernières années, largement pointés du doigt, mais ils n'ont pas encore fait l'objet d'une stratégie globale de « mainstreaming » à la fois sociale (genre, handicaps, vulnérabilité, marginalité, exclusion, etc.) et territoriale.
  • Enfin, au Maroc, la cohésion sociale et l'état de confiance (interpersonnelle, vis-à-vis des institutions) semblent largement tributaires des perceptions par la population (individus et groupes sociaux) des inégalités et des mobilités sociales (de position, de situation). Dans ce contexte, une stratégie économique faisant de la justice procédurale (Sen, 2009) et de la solidarité sociale un dispositif d'incitation est de nature à juguler les comportements de défiance et à promouvoir un développement plus harmonieux et vertueux.

Un développement à géographie variable. La variété des mondes de production qui caractérise l'économie nationale constitue une donnée essentielle qu'il importe d'incorporer dans l'élaboration d'une nouvelle stratégie du développement national. Très schématiquement, les politiques de développement entreprises depuis l'Indépendance ont connu deux phases successives distinctes :

  • La première, allant jusqu'aux années 1980, se caractérise par sa démarche déductive et sa portée holistique et indifférenciée, sans prendre en compte les disparités territoriales et sociales. L'objectif implicite d'une telle approche étant, à terme, de réduire le « dualisme » hérité du Protectorat et d'élargir la base de l'économie moderne et de renforcer l'insertion dans le régime international.
  • A l'opposé, la seconde phase datée des années 1990 est marquée par une configuration de stratégies partielles fondées sur des programmes sectoriels (industriel, agricole, énergétique, touristique, etc.) et se déployant sur des territoires hétérogènes et asymétriques en termes de développement.
  • Un dispositif générique englobant les composantes fondamentales et les principes communs de la stratégie nationale, celle-ci devant se décliner de façon transversale sur l'ensemble des territoires. Le dispositif doit articuler les modalités « top down » (politiques générales) et « bottom-up » (interventions ciblées). Les premières sont justifiées notamment pour certaines secteurs (infrastructures, transport, logistique) par l'importance des coûts fixes (sunk costs) et des effets multiplicatifs des investissements.
  • Un dispositif dédié comportant des stratégies spécifiques et plus ciblées en fonction des niveaux de développement atteints par une région et des besoins prioritaires des populations. Participant d'un même agencement global (le dispositif générique) les dispositifs dédiés doivent correspondre à des exigences spécifiques (locales et régionales) de développement. Ils peuvent aussi concerner, dans la variété des modes de développement, les formes alternatives que recouvre le concept d'  « économie sociale et solidaire », dont la dynamique de développement est davantage définie par les valeurs de coopération, de solidarité, d'altruisme et de confiance et qui (coopératives, mutuelles, associations, etc.).

L'INDH pourrait constituer, à cet égard, une base expérimentale permettant de porter à un niveau plus systématique la logique transversale et de faire de la démarche de type « bottom up » un principe de conception et de gestion des politiques de développement local.   

Dans la même perspective, le projet de « régionalisation avancée » offre l'opportunité d'agencer la stratégie du développement national sur la base d'une gouvernance publique décentralisée et participative.

Références

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